Dodatek a „samowolka”

• Mieszkanka osiedla romskiego pod Limanową nie dostała dodatku węglowego – organy administracji uznały, że nie przysługuje on komuś, kto mieszka w domu wybudowanym bez pozwolenia  

• Z ustawy o dodatku nie wynika jednak, aby uznanie istnienia gospodarstwa domowego było uwarunkowane legalnością zamieszkiwania w danym domu czy lokalu

• Celem tej ustawy było zwiększenie poczucia bezpieczeństwa energetycznego – podkreśla Rzecznik Praw Obywatelskich

• Na ubóstwo energetyczne szczególnie narażone są osoby mieszkające w budynkach niedopuszczonych do użytkowania, w dramatycznych warunkach socjalno-bytowych, które mierzą się z dyskryminacją i wykluczeniem z rynku pracy 

• AKTUALIZACJA: Dla przyznania dodatku węglowego nie ma znaczenia, czy lokal, w którym mieszka wnioskodawca, stanowi samowolę budowlaną – wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt III SA/Kr 643/23) 

• 30 listopada 2023 r. uchylił on zaskarżone decyzje i zwrócił sprawę organom administracji. O prawie do dodatku węglowego decyduje bowiem stan faktyczny w postaci rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu  

– Ta grupa powinna mieć możliwość skorzystania z ustawowego wsparcia – uznał RPO Marcin Wiącek. Dlatego zgłosił udział w postępowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargi kobiety na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z lutego 2023 r., która utrzymała w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.

Historia sprawy 

Skarżąca mieszka w osiedlu romskim wraz z mężem i dziećmi w budynku wzniesionym bez wymaganych pozwoleń, na gminnej działce. Budynek ten nie ma numeru porządkowego, jest zaś przyporządkowany legalnie tam postawionemu budynkowi wielorodzinnemu. Pod tym adresem skarżąca jest też zameldowana.

I ten adres podała we wniosku o dodatek jako swe miejsce zamieszkania. Jako źródło ciepła wskazała kocioł na paliwo stałe. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej ustalił, że skarżąca nie mieszka w miejscu podanym we wniosku, lecz w wolnostojącym domu bez pozwolenia, którego nie wprowadzono do ewidencji.

Kierownik GOPS wydał decyzję o odmowie przyznania dodatku. Skarżąca odwołała się do SKO, które utrzymało zaskarżoną decyzję. Po tym wniosła skargę do WSA.

Zarzuty RPO 

RPO wnosi o uchylenie obu decyzji jako wydanych z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa, tj.:

1. art. 77 § 1 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niezbadanie okoliczności korzystania przez skarżącą z oddzielnego źródła ogrzewania w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, co doprowadziło do niezastosowania art. 2 ust. 3c i 3d ustawy, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej dodatku węglowego;

2. art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku – poprzez ich niezastosowanie, co wynikało z braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie przez organ, że skarżąca nie spełnia wymagań do przyznania jej dodatku węglowego, podczas gdy w jej sytuacji nie ma możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego z oddzielnym źródłem ogrzewania;

3. art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatku – poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o dodatku, tj. zwiększenia poczucia bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego oraz przyjęciu, że zamieszkiwanie skarżącej w budowli wzniesionej nielegalnie i niedopuszczonej do użytkowania stanowi przesłankę negatywną dla przyznania  dodatku węglowego i w konsekwencji nieprzyznanie go;

4. art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że niedopuszczenie budynku, w którym mieszka skarżąca do użytkowania, stanowi kryterium negatywne dla przyznania jej dodatku węglowego i w konsekwencji nieprzyznanie go.

Argumenty RPO

Odmawiając dodatku, SKO nie wywiązało się z wynikającego z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaniechało bowiem pełnego zbadania istotnych okoliczności, jak spełnianie przez skarżącą przesłanek z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku. Bierność dowodowa SKO, polegająca na niezbadaniu wykorzystywania przez skarżącą i jej rodzinę oddzielnego źródła ogrzewania oraz niemożliwości ustalenia przez nią odrębnego adresu zamieszkania, doprowadziła do nieprzyznania dodatku.

Po wejściu w życie przepisów art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku organ I instancji, mimo obowiązku, nie przeprowadził wywiadu środowiskowego dla ustalenia okoliczności wskazanych w tych artykułach. W jednym z wyroków WSA wskazano, że celem ustawy było „objęcie wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych”.

W efekcie tego zaniechania decyzja SKO Kolegium narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku.

Zgodnie z art. 2 ust. 3a ustawy, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych pod tym adresem. Zgodnie z art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.

Zarazem ustawą z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych wprowadzono wyjątek od tej zasady. W dodanym art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku wskazano, że art. 2 ust. 3a nie stosuje się, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych, które znajdują się w odrębnych lokalach, dla których źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3d ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, przyznawany jest dodatek węglowy – o ile w wyniku wywiadu środowiskowego organ ustalił, że kilka gospodarstw domowych zamieszkuje pod jednym adresem w odrębnych lokalach oraz gospodarstwa te korzystają z oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.

Zważając na cel ustawy, jakim jest głównie zwiększenie poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego najuboższych gospodarstw domowych, w sprawie należało zastosować art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku.

Należy bowiem mieć na uwadze złożoną sytuację społeczną i prawną mniejszości romskiej mieszkającej w osiedlu. Większość rodzin żyje tam w bardzo trudnych warunkach socjalno-bytowych, w budynkach bez pozwoleń oraz niedopuszczonych do użytkowania. Jednym z legalnie postawionych budynków jest blok wielorodzinny, któremu nadano numer. Z tego adresu korzysta większość mieszkańców osiedla – choć nie mieszka w tym budynku, tylko w sąsiednich domach wzniesionych bez  pozwoleń oraz niedopuszczone do użytkowania. A właśnie tam skarżąca jest  zameldowana.

Mając na uwadze cel ustawy o dodatku oraz szczególną sytuację mieszkańców osiedla romskiego w Koszarach, wydaje się, że do skarżącej przez analogię powinien być zastosowany art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku.

Mimo że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe w budynku, dla którego niemożliwe było ustalenie odrębnego adresu, a gospodarstwo to wykorzystuje oddzielne źródło ogrzewania, art. 2 ust. 3c i 3d ustawy został pominięty przez organy obu instancji. I GOPS, i SKO naruszyły zatem art. 2 ust. 3c i 3d ustawy.

W ocenie RPO rozstrzygnięcie naruszyło również art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatku, poprzez ich niezastosowanie wynikające z przyjęcia błędnej wykładni. Co do zasady przyznanie świadczenia uwarunkowane jest pozostawaniem w gospodarstwie domowym, którego główne źródło ogrzewania zasilane jest paliwem stałym. W uzasadnieniu decyzji SKO argumentowano, że osoby żyjące w samowolach budowlanych nie spełniają warunku z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku dotyczącego życia w gospodarstwie domowym.

Tymczasem w ustawie o dodatku nie zdefiniowano pojęcia „zamieszkiwanie”. Wydaje się, że ustawodawca celowo odróżnił w niej pojęcie „zamieszkiwania” od pojęcia „miejsca zamieszkania”, które Kodeks cywilny definiuje  jako „miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu”. Ponieważ ustawa o dodatku nie precyzuje, jak rozumieć termin „zamieszkiwanie”, w orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie to „można rozumieć w znaczeniu potocznym, jak i w znaczeniu prawnym. Ani jednak w języku potocznym, ani też w definicji prawnej zamieszkiwania nie występuje warunek, że czynność ta musi być dozwolona prawnie”.

Przyjęta przez GOPS i SKO interpretacja prowadzi do wniosku, że gdy ustawodawca posługuje się pojęciem „zamieszkiwanie”, oznacza to stały pobyt dopuszczony prawnie. Z tym nie można się zgodzić – wskazuje RPO. Zamieszkiwanie dotyczy też samowoli budowlanych posadowionych na osiedlu romskim. Nie sposób uznać, że nielegalność pozbawia je cech „zamieszkiwania”.

Faktyczne stałe przebywanie w budynku, niezależnie od statusu prawnego, jest „zamieszkiwaniem”. Inne rozumienie byłoby sprzeczny z celem ustawy, którym jest „wsparcie dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie”.  Tak określony cel ustawy wskazuje, że jej interpretacja powinna umożliwiać pomoc gospodarstwom najbardziej narażonym na ubóstwo energetyczne, do których niewątpliwie należy gospodarstwo domowe skarżącej.

Szczególnie narażone na to ubóstwo są osoby mieszkające w budynkach niedopuszczonych do użytkowania, w dramatycznych warunkach socjalno-bytowych, które mierzą się z dyskryminacją i wykluczeniem z rynku pracy. Zgodnie z celem ustawy, którym jest „zwiększenie poczucia bezpieczeństwa energetycznego”, ta grupa powinna mieć możliwość skorzystania z tego wsparcia.

Z ustawy o dodatku nie wynika, aby istnienie gospodarstwa domowego było uwarunkowane legalnością zamieszkiwania w danym domu/lokalu. Jak wskazano w wyroku WSA w Gliwicach z 23 marca 2023 r. (sygn. II SA/Gl 62/23) „W żadnym natomiast aspekcie ustawodawca nie uzależnia udzielenia wsparcia w zakupie paliwa stałego do ogrzewania mieszkań od dysponowania przez wnioskodawcę tytułem prawnym do lokalu/domu, jak również nie jest wymagane legitymowanie się legalnością (dopuszczeniem do użytkowania) lokalu/domu”.

Ponadto w ocenie RPO obie decyzje wydano z naruszeniem art. 54 ust. 1 prawa budowlanego. Powodem było jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że budynek niedopuszczony do użytkowania nie może być zamieszkiwany. Tymczasem w ustawy o dodatku nie doprecyzowano, że aby spełniać przesłankę zamieszkiwania, wnioskodawca musi zostać dopuszczony do użytkowania domu/lokalu.

Oba rozstrzygnięcia doprowadziły do sytuacji, w której osoba szczególnie narażona na ubóstwo energetyczne, żyjąca w bardzo trudnych warunkach socjalno-bytowych, mimo spełniania przesłanek przyznania dodatku, nie otrzymała go z powodu nielegitymowania się dopuszczeniem do użytkowania budynku, w którym zamieszkuje.

Omówienie uzasadnienia wyroku WSA

W pisemnym uzasadnieniu WSA stwierdził, że w orzecznictwie podkreśla się, iż kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega bowiem na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.

Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/16, lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny, decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.

Dla przyznania dodatku węglowego nie ma znaczenia, czy lokal, w którym mieszka wnioskodawca stanowi samowolę budowlaną, czy też nie. Sądy administracyjne zajmowały już stanowisko w odniesieniu do przypadków zamieszkiwania wnioskodawców w domkach na terenie ogródków działkowych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 24.08.2023 r., II SA/Sz 428/23). Przyjęto wówczas, że organy, procedując w sprawie przyznania dodatku węglowego, nie są uprawnione do oceny zdatności altany do wypełnienia funkcji mieszkaniowej, lecz powinny ustalić, czy we wskazanym miejscu wnioskodawca zamieszkuje.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji, jak również organ odwoławczy uznały, że prawo do dodatku węglowego przysługuje jedynie osobom zamieszkującym lokale bądź budynki mieszkalne legalnie wybudowane i oddane do użytkowania.

Skarżąca wraz z rodziną zamieszkuje w budynku wybudowanym bez pozwolenia na budowę, ale organy nie zakwestionowały, że budynek ten stanowi jej centrum życiowe, o czym informowała organy administracji w toku postępowania.

Zdaniem WSA organy obu instancji błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. uznając, że zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku stanowiącą samowolę budowlaną wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego.

Sąd podkreślił, że przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Nie precyzują również, jakie pomieszczenie może być uznane za miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie powiązał zatem prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia tytuł prawny do lokalu/budynku oraz czy w świetle przepisów prawa budowlanego można wykorzystywać lokal (pomieszczenie) na cele mieszkaniowe ani też to, czy zgodnie z prawem budowlanym przeprowadzono określone czynności formalne zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku (lokalu).

O prawie do dodatku węglowego decyduje nie legalność zamieszkiwania, a stan faktyczny w postaci rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu (pomieszczeniu), na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Jak wynika z uzasadnienia projektu, celem ustawy było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału.

Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Kwestia zatem, czy gospodarstwo domowe prowadzone jest w budynku wybudowanym zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne jest czy budynek pełni funkcje mieszkaniową.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że na skutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz 2 ust. 3c i 3d u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to zasadnie zauważono w treści skargi oraz zaprezentowano w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich. Dlatego WSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny na podstawie wywiadu środowiskowego ustalić, czy skarżąca faktycznie zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe we wskazanym budynku oraz czy ogrzewa je zdeklarowanym źródłem ciepła.